Yn gyfreithiol nid yw datganoli wedi erydu sofraniaeth seneddol San Steffan. Yn ôl Cyfarwyddwr Canolfan Llywodraethiant Cymru, mae cyfres o lywodraethau’r Deyrnas Unedig, dros y blynyddoedd diwethaf, wedi bod wrthi’n lleihau grymoedd yr Alban a Chymru. Ymateb i hynny yw’r ymchwil i ffyrdd o ddiogelu datganoli.
O’r cychwyn cyntaf – ers y dyddiau hynny ddiwedd y 19g. pan oedd gwŷr fel Tom Ellis a Lloyd George yn breuddwydio am yr hyn a elwid bryd hynny’n ymreolaeth – bu tensiwn wrth wraidd yr ymdrech i sicrhau datganoli i gyrion Celtaidd y wladwriaeth Seisnig.
Ar y naill law, mae datganolwyr, erioed, wedi rhagweld sefydlu senedd-dai a llywodraethau i ni’r cenhedloedd bychain fel newid di-droi’n-ôl yn natur y drefn wleidyddol. Ar y llaw arall, mae amddiffynwyr y status quo wedi mynnu nad oes modd ildio egwyddor ganolog y traddodiad cyfansoddiadol Seisnig, sef ‘sofraniaeth seneddol’. Dyma egwyddor sy’n sicrhau, wrth gwrs, na all datganoli fyth gael ei ystyried yn barhaol gan y byddai mwyafrif syml yn Nhŷ’r Cyffredin (lle mae oddeutu 85% o’r aelodau’n cynrychioli etholaethau Seisnig) wastad yn ddigon i ddiddymu popeth a enillwyd, a hynny dros nos.
Yn y pen draw, pan enillodd y datganolwyr eu buddugoliaeth fawr ddiwedd yr 20g., fe wnaethpwyd hynny ar sail yr hyn y gellid ei ystyried yn amwysedd bwriadol.
Ar y gwastad cyfreithiol, fe sicrhawyd bod y ddeddfwriaeth a sefydlodd seneddau a llywodraethau Cymru a’r Alban yn cynnwys ffurf ar eiriau sy’n datgan yn blwmp ac yn blaen fod San Steffan yn parhau i fod â’r hawl i ddeddfu ynglŷn â’r holl faterion hynny a ddatganolwyd. Roedd y datganiadau hyn o barhad perthnasedd sofraniaeth seneddol yn tanlinellu grym y wireb honno a gysylltir ag Enoch Powell: power devolved is power retained.
Ar yr un pryd, fodd bynnag, gwelwyd consensws yn ymffurfio ymysg datganolwyr i’r perwyl na fyddai’r un llywodraeth Brydeinig fyth yn meiddio ceisio tanseilio grymoedd neu freiniau sefydliadau a grëwyd yn sgil mwyafrifoedd mewn refferendwm. O’r ongl yma, felly, nid oedd y datganiadau deddfwriaethol o berthnasedd sofraniaeth seneddol yn ddim amgenach nag adlais o rwysg a hunan-dyb trefn a oedd yn prysur ddyfod yn amherthnasol yn y byd go iawn. Byddai’r gwastad gwleidyddol yn drech na’r gwastad cyfreithiol.
Fel hyn y parhaodd pethau tan ddyddiau olaf yr ymgyrch a ragflaenodd refferendwm annibyniaeth yr Alban ym mis Medi 2014, a’r foment honno pan – mewn panig mawr – gytunodd arweinwyr y pleidiau unoliaethol i arwyddo’r datganiad hwnnw a ysbrydolwyd gan Gordon Brown yn addo datganoli pellach petai etholwyr yr Alban ond yn pleidleisio i aros yn rhan o’r Deyrnas Unedig. Yn ôl y ‘Vow’ fondigrybwyll honno, ‘The Scottish Parliament is permanent (sic) and extensive new powers for the Parliament will be delivered by the process and to the timetable agreed and announced on the 19th September’ (Daily Record, 16 Medi 2014).
Ond os oedd y defnydd o’r gair ‘parhaol’ (permanent) yn awgrymu ein bod ar drothwy ymdrech uchelgeisiol i sicrhau na allai San Steffan fyth bleidleisio i gael gwared ar Senedd yr Alban – hynny yw, ymosodiad uniongyrchol ar egwyddor sofraniaeth seneddol – roedd y realiti yn fwy cyfyngedig o’r hanner. Yn hytrach, ceisiwyd sicrhau bod datganoli yn dyfod yn ddiwygiad parhaol i’r drefn wleidyddol trwy, yn gyntaf, gofalu bod deddfwriaeth Brydeinig yn datgan hynny ar ei ben, ac yn ail, trwy osod yr hyn a elwir yn gonfensiwn Sewel ar sail statudol.
Yn ei hawl ei hun, mae’n siŵr y gellir edmygu cywreinrwydd y datrysiad yma. Byddai gweld San Steffan yn cyhoeddi i’r byd a’r betws fod sefydlu senedd a llywodraeth yr Alban (a Chymru hefyd, o ran hynny) yn gam di-droi’n-ôl yn cynnig rhyw fath o warant rethregol i ddatganolwyr. Yna, trwy ei roi ar y llyfr statud, byddai confensiwn Sewel – a fu ers 1999 yn sicrhau na fyddai San Steffan mewn amgylchiadau arferol (sic) yn deddfu mewn meysydd sydd wedi eu datganoli heb ganiatâd y senedd ddatganoledig ei hun – yn rhoi sylwedd i’r warant honno trwy sicrhau na allai pwerau datganoledig gael eu cipio oddi ar seneddau’r ddwy wlad yn erbyn eu hewyllys.
Ac yn wir, gwelwyd Deddf yr Alban 2016 a Deddf Cymru 2017 yn cynnwys datganiadau oedd yn nodi bod y sefydliadau datganoledig yn ‘permanent part of the UK’s constitutional arrangements’ ac yn cydnabod bodolaeth y confensiwn. Ond cywrain ai peidio, nid oedd hyn yn ddigon i sicrhau amddiffyniad i ddatganoli – fel y daeth yn boenus o amlwg wrth i ganlyniad refferendwm arall yn 2016 newid yr hinsawdd wleidyddol yn llwyr.
Nid yw’n fwriad gennyf geisio rhestru holl ffyrdd y mae cyfres o lywodraethau Prydeinig wedi lleihau grymoedd datganoledig yn y cyfamser. Digon yw dweud bod anwybyddu confensiwn Sewel bellach wedi ei normaleiddio ac na phrofodd ei gydnabod mewn deddfwriaeth yn rhwystr o fath yn y byd i hynny (gyda’r Goruchaf Lys yn rhoi rhwydd hynt i Lundain gyda’i ddyfarniad yn achos Miller).
Mewn ymateb, nid yw’n syndod o fath yn y byd fod lladmeryddion datganoli wedi dychwelyd at y cwestiwn o sut i sicrhau bod datganoli’n newid parhaol i’r cyfansoddiad Prydeinig – neu, a defnyddio’r jargon diweddaraf, sut i sicrhau ‘amgloddiad cyfansoddiadol’ (constitutional entrenchment). Mae’n werth craffu ar eu syniadau diweddaraf, pe bai ond i bwysleisio pa mor sylfaenol yw’r rhwystrau gwleidyddol a chyfreithiol sy’n eu hwynebu.
Unwaith eto, mae Gordon Brown ar flaen y gad. Yn sgil methiant ei gynllun i wneud datganoli’n barhaol yn sgil y Vow a deddfau 2016 a 2017, mae adroddiad y Comisiwn a gadeiriodd ar gyfer y Blaid Lafur – y Comisiwn ar Ddyfodol y DU – a gyhoeddwyd ddechrau Rhagfyr y llynedd yn awgrymu ffordd newydd o fwrw’r maen i’r wal.
Fel y gellid disgwyl, efallai, mae’r ‘Comisiwn’ – sef, fe allwn ni fentro, Brown ei hun – yn cynnig amddiffyniad digon tila o’r hyn y ceisiwyd ei wneud wedi 2014. Petai confensiwn Sewel wedi ei barchu, fe ddywedir, byddai’r seneddau a’r llywodraethau datganoledig wedi mwynhau’r un math o amddiffyniad ag a gaiff y taleithiau mewn gwledydd ffederal. Ond ni ddigwyddodd hynny, gan (meddai Brown) beri pryder i gefnogwyr yr Undeb a rhyngu bodd ‘cenedlaetholwyr’ – gair y gellir yn hawdd dychmygu’r cyn-Brif Weinidog yn ei boeri o’i geg. Felly mae’n rhaid ceisio eto, a hynny trwy ddau gam.
Yn gyntaf, rhaid (unwaith yn rhagor) gosod Sewel ar y llyfr statud, ond y tro hwn gan fanylu na ellir mewn unrhyw amgylchiad (arferol ai peidio) ymyrryd â grymoedd y lefel ddatganoledig heb eu caniatâd. Tybiaeth Brown yw y byddai hyn yn fodd o orfodi’r llysoedd i’w hamddiffyn petai angen hynny. Yna, fel ail gam, fe ddylai’r ddeddfwriaeth sy’n corffori confensiwn Sewel gael ei chategoreiddio fel ‘deddf gyfansoddiadol warchodedig’ (protected constitutional law) na all Tŷ’r Cyffredin mo’i haltro heb gydsyniad ail siambr a fyddai wedi ei diwygio a’i democrateiddio. Gyda’r math o ormodiaeth sydd mor nodweddiadol o Brown – a chan awgrymu nad yw wedi dysgu rhyw lawer o brofiadau’r blynyddoedd diwethaf – fe aiff mor bell â honni y byddai’r ffurf yma o amgloddiad yn darparu’r un math o amddiffyniad i’r lefel ddatganoledig ag a geid gan gyfansoddiad ysgrifenedig.
Mae hyn yn nonsens. Hyd yn oed a bwrw y gellir diwygio a democrateiddio Tŷ’r Arglwyddi – ac mae’n drawiadol fod rhai o gynghorwyr agosaf Syr Keir Starmer eisoes yn awgrymu na ddylai hyn fod yn flaenoriaeth i lywodraeth Lafur – mae yna ddiffyg manylion trawiadol yn yr adroddiad ynglŷn â hyd a lled pwerau’r ail siambr arfaethedig. Ymhellach, hyd yn oed os yw’r pwerau hynny’n rhai pur sylweddol, nid yw’n amlwg y byddai hynny’n ddigon ynddo’i hun i ddarparu amddiffynfa yn wyneb y math o agwedd a welsom gan y llywodraeth Brydeinig yn ystod cyfnodau Johnson a Truss wrth y llyw. Tra pery sofraniaeth seneddol yn egwyddor ganolog yn nhrefn gyfansoddiadol y wladwriaeth, bydd cyfyngiadau pendant ar gryfder unrhyw amddiffynfeydd cyfansoddiadol y gellir eu cynnig i seneddau a llywodraethau Cymru a’r Alban.
A dyma’r her i ddatganolwyr ac, wrth gwrs, i ddatganoli. Yn sgil profiad y blynyddoedd diwethaf, nid yw’n gredadwy dadlau bod llywodraethau Prydeinig yn rhwym o ymatal rhag manteisio ar eu goruchafiaeth gyfansoddiadol-gyfreithiol a hynny oherwydd ystyriaethau gwleidyddol. Nid felly y mae. O’r herwydd, mae’n rhaid wrth fodd i amgloddio datganoli. Ond i wneud hynny mewn unrhyw fodd ystyrlon, rhaid dwyn perswâd ar drigolion y rhan fwyaf o ddigon o’r wladwriaeth i droi cefn ar un o elfennau canolog eu traddodiad cyfansoddiadol eu hunain, sef sofraniaeth seneddol, er ein budd ni boblach y cyrion. Pa mor debygol yw hynny mewn gwirionedd?